Ayuda española al desarrollo

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Ayuda española al desarrollo hace referencia a la Ayuda oficial al desarrollo (AOD) que conceden las administraciones públicas españolas. La AOD es la forma de cooperación internacional entre los países desarrollados y los países en vía de desarrollo que se ejecuta mediante fondos provenientes de instituciones nacionales o plurinacionales de naturaleza gubernamental. Otras formas de cooperación internacional son las que se nutren de fondos de naturaleza privada.

Contenido

[editar] Definición

El Fondo Monetario Internacional (FMI) define la Ayuda oficial al desarrollo (AOD) como el conjunto de «Flujos de financiamiento oficial administrados con el principal objetivo de promover el desarrollo económico y el bienestar en los países en desarrollo, con carácter concesionario y con un elemento de donación de por lo menos 25% (usando una tasa fija de descuento del 10%). Por convención, los flujos de AOD comprenden las contribuciones de organismos gubernamentales donantes, en todos los niveles, a los países en desarrollo (“AOD bilateral”) y a las instituciones multilaterales. La AOD está compuesta por desembolsos de donantes bilaterales e instituciones multilaterales. Se excluyen los préstamos de los organismos de crédito a la exportación, que tienen como único objetivo la promoción de las exportaciones.»[1]

El Comité de Ayuda al Desarrollo[2](CAD), de la Organización para la Cooperación y Asuntos Económicos (OCDE), elabora un poco más el concepto, diciendo que los flujos de ayuda oficial al desarrollo pueden consistir en donaciones o préstamos, y que para ser considerados como tales deben reunir los siguientes requisitos:

  1. Que se concedan a un país o territorio en vías de desarrollo incluido en el listado elaborado por el propio CAD[3], o bien a un organismo multilateral de desarrollo (OMUDES[4].
  2. Que los conceda el sector gubernamental.
  3. Que tengan el objetivo principal de promover el desarrollo económico y el bienestar.
  4. Que tengan carácter concesional de al menos el 25%.

El CAD considera como AOD la llamada cooperación técnica, pero excluye cualquier tipo de ayuda con propósitos militares. En general, las trasferencias de pago a individuos privados (pensiones, indemnizaciones o seguros).

El presente artículo, por tanto, alude exclusivamente a la cooperación española bajo la forma de ayuda oficial al desarrollo, tomando como base las estadísticas oficiales publicadas anuales por la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SGCID) del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC), cuyo detalle puede obtenerse en los llamados “Volcados de Seguimiento del PACI”[5] , publicados en cumplimiento de la ley española de cooperación (Ley 23/1998) y de las obligaciones asumidas por España como estado miembro del CAD.

[editar] Cantidad y calidad de la ayuda española

España es donante neto de AOD desde 1980. En 2012 (último año con estadísticas disponibles) destinó un volumen de 1.586 millones de euros a ayuda oficial al desarrollo, con un descenso acumulado del 70% desde que en 2008 comenzase la crisis económica. Ese año, récord absoluto en la historia de la cooperación española, se desembolsó una AOD de 4.762 millones de euros.

Desembolso de AOD española y distancia con la meta del 0,7

El parámetro de referencia para medir el esfuerzo que realiza un estado en AOD es representar el desembolso realizado como cociente de la Renta Nacional Bruta (RNB). Desde los años 70 existe un compromiso internacional entre los países desarrollados de alcanzar el 0,7%, si bien muy pocos lo han conseguido hasta la fecha. Este compromiso se incorporó al III Plan Director de Cooperación[6], cuya vigencia concluía precisamente en 2012. Sin embargo, ese año España apenas destinó el 0,16% de su RNB a AOD, lo que le ha llevado a caer hasta el puesto nº 21 (de 24) entre los países donantes del CAD[7], con la consiguiente amenaza de exclusión por parte de este organismo internacional[8].

Muestra la diferencia entre la AOD presupuestada por España y la realmente ejecutada

En un contexto de profunda desatención a la política de cooperación por parte del Gobierno español[9] [10] , es especialmente significativo el desfase que se produce entre la AOD presupuestada y la finalmente ejecutada. En 2012 este desfase alcanzó un porcentaje récord, 32%, pues solo se desembolsaron 1.586 de los 2.336 millones de euros previstos[11] . El Gobierno ha tratado de excusarlo por los problemas para ejecutar los fondos de ayuda reembolsable del FONPRODE, ya que podrían haber computado como déficit público y comprometido el cumplimiento de los objetivos de déficit adquiridos con la Unión Europea con motivo del Rescate Bancario.

Muestra el volumen de AOD en función de su tipología (donaciones, operaciones de deuda, o ayuda reembolsable). Años 2000-2012

De acuerdo a su carácter financiero, la AOD normalmente se agrupa en tres categorías diferentes: donaciones[12], operaciones de deuda[13], y créditos[14] [15]. En 2012, el 98% de la AOD estuvo compuesto por donaciones (1.554 Mill. Euros), porcentaje récord en la serie histórica. Las operaciones de deuda apenas alcanzaron 59 Mill. Euros, mientras que los créditos arrojaron un resultado neto negativo[16].

Muestra el volumen de AOD en función de la vía (bilateral, multilateral o multibilateral) por la que se canalizó.

Respecto a las vías de canalización, se distingue entre ayuda bilateral[17], multilateral[18] y multibilateral[19] (España). En 2012, por primera vez en el siglo el importe de ayuda multilateral representó más del 50% de la AOD Neta española, alcanzando los 818 Mill. Euros. Esto se debió a los recortes drásticos acometidos en la ayuda bilateral, debiendo tenerse en cuenta además que el 91% de la AOD multilateral se trataron de contribuciones obligatorias a la UE. En los últimos años España ha dejado de contribuir, además, a los fondos de desarrollo asociados a la ONU, el Banco Mundial y otros Bancos Regionales[20].

Desde algunas organizaciones como Aid Watch[21] se critica que hay una serie de partidas (“ayuda inflada”) que el CAD considera AOD pero que sin embargo deberían excluirse. Se habla, en este sentido, de “ayuda genuina”, que sería el resultado de restar a las cifras oficiales los siguientes elementos: ayudas a estudiantes, condonaciones de deuda, ayudas a refugiados, ayuda ligada e intereses de la deuda. De acuerdo con los datos de Aid Watch, la sexta parte de la AOD española canalizada por vía bilateral en 2012 correspondió a elementos de ayuda inflada. De entre los 26 donantes analizados, España ocupa el puesto 16 en el ranking de mayor proporción de ayuda genuina.

En relación a la transparencia de la ayuda, el índice ATI es el estándar más utilizado en el sector de cooperación y desarrollo para evaluarla[22]. Este índice evalúa la transparencia en la gestión de la AOD por parte de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID), a la que otorga una calificación global de “very poor” (17,4%), desenvolviéndose por debajo del 20% en las tres categorías de análisis (compromisos, publicaciones de la organización, publicaciones de las actividades). La AECID ocupa el puesto 29 sobre un total de 49 instituciones de ayuda al desarrollo analizadas.

[editar] Eficacia de la ayuda española

A nivel internacional está asumido que una AOD canalizada por vías multilaterales tiende a ser más eficaz que aquella que el país donante gestiona de manera directa (bilateral), pues de ese modo se evita favorecer los intereses políticos o económicos del donante y sus empresas. En los últimos años la cooperación española tiende a concentrarse de manera cada vez más importante en las vías multilaterales, más como consecuencia de los recortes en fondos bilaterales que por una apuesta en pro de la eficacia.

Otra forma de medir la eficacia de la ayuda es analizar su dispersión geográfica. Los recortes presupuestarios han propiciado una reducción de la dispersión geográfica de la ayuda española, pasando de 130 países destinatarios en 2009 a 103 en 2012. Esta respuesta ha reducido levemente el terrible impacto de los recortes en la cooperación española, cuyos países destinatarios han pasado de recibir un desembolso medio de casi 20 millones de euros a apenas 5.

[editar] Distribución geográfica de la ayuda española

El mapa muestra los países beneficiarios de la AOD bilateral española durante la vigencia del III Plan Director de Cooperación (2009-2012).

En 2012, en línea con los años anteriores, cuatro de cada cinco euros de la AOD bilateral bruta tuvieron como destino América Latina (249,5 Mill. Euros) y África (247,5 Mill. Euros). Históricamente, Latinoamérica ha sido el principal destino de la AOD española, pero durante la última década África ha ido ganando peso hasta igualarse con América. El resto de la Ayuda la absorbe, casi en su totalidad, Asia, ya que la AOD dirigida a Europa y Oceanía es prácticamente nula en la actualidad.

Concretando este análisis en los países destinatarios de ayuda bilateral española, hay que destacar que ni en el conjunto 2009-2012[23], ni en cada uno de los años tomados por separado[24], se ha cumplido ninguna de las metas fijadas por el III Plan Director (concentrar dos tercios de la Ayuda en Países del Grupo A, un 20% en países del Grupo B, y un 85% en la suma de A+B). Estos datos ponen de manifiesto una alta fragmentación de la ayuda española y la incapacidad para cumplir con las líneas estratégicas fijadas en el Plan Director, verdadera hoja de ruta de la cooperación española.

Respecto al nivel de renta de los países receptores de ayuda bilateral española, en 2012 se concentró casi el 40% en los llamados Países Menos Adelantados (PMA), categoría bajo la que la OCDE agrupa a los países más pobres[25]. Su monto total fue de 203,4 millones de euros, equivalente al 0,02% de la RNB española, lejísimos del objetivo fijado en el Plan Director (0,15%); desde 2010 la AOD recibida por los PMA se ha reducido en más de un 70%. Sí se ha cumplido sin embargo con el objetivo de destinar un mínimo del 25% de la AOD a estos países.

[editar] Distribución sectorial de la ayuda española

Volumen de AOD bilateral agrupada por sectores durante la vigencia del III Plan Director de Cooperación (2009-2012)

Creando 14 áreas temáticas a partir de la nomenclatura CRS del CAD[26], en 2012 los Costes Administrativos del Donante fue la que mayor volumen de fondos absorbió (132 Mill. Euros, el 16% de la AOD bilateral bruta); el peso proporcional de esta partida se ha disparado en los últimos años (representaba menos del 4% en 2010), ya que su monto se ha mantenido aproximadamente estable mientras que la AOD en su conjunto ha descendido a pasos agigantados.

Mención aparte merecen los llamados servicios sociales básicos: enseñanza básica, atención primaria de la salud, nutrición, abastecimiento de agua potable y servicios de saneamiento[27]. La contribución de España a los mismos ha disminuido un 90% durante la crisis (75 millones de euros en 2012, frente a los 702 millones desembolsados en 2009). Otra área muy sensible, como es la Ayuda Humanitaria, se ha visto recortada en un 80%, desembolsándose ni tan siquiera 70 Mill. euros en 2012[28].

[editar] Actores de la Ayuda española. En particular, las Comunidades Autónomas

El Gobierno Central distribuyó en 2012 el 86% de la AOD española, equivalente a 1.386 millones de euros; el recorte acumulado desde 2008 es del 67%. Los recortes están afectando de manera más crítica al Ministerio de Exteriores y Cooperación, que en 2012, por primera vez en seis años, repartió menos fondos de ayuda al desarrollo que los ministerios del área económica. El monto total (527 Mill. Euros) fue un 62% inferior al de 2011, marcando el cuarto año consecutivo de bajadas. Dentro del MAEC, la AECID gestionó 386 Millones en 2012, su valor más bajo desde 2005.

Se muestra el volumen de AOD ejecutada por cada Comunidad Autónoma en 2012 (en millones de euros), así como el porcentaje de variación respecto a 2008.

En el año 2012 las Comunidades Autónomas en su conjunto desembolsaron una AOD Neta de 166,7 Millones de Euros, cifra que significa un descenso de 25 Mill. (-13%) en relación al año 2011 y que representa el valor más bajo desde 2001. En su conjunto, en 2012 las CCAA aportaron como AOD el 0,10% de su presupuesto de gastos, valor que queda alejadísimo de la referencia del 0,70%. Significa además la menor tasa de esfuerzo de la serie histórica, lo que pone de relieve el papel cada vez más marginal que las autoridades autonómicas conceden a la Cooperación Internacional.

Euskadi fue la región que realizó un mayor desembolso en AOD Neta en 2012, con 54,5 millones de euros. Se trata además de la única comunidad autónoma que en 2012 mantenía un nivel de AOD mayor a antes de la crisis (2008). Todas las demás lo han reducido, la mitad de ellas[29] en más de un 75%. Son particularmente dolorosos los casos de Murcia, que lleva tres años (2012, 2013 y 2014) sin dotar presupuesto para Cooperación, y de Castilla La Mancha, que desde el cambio de Gobierno de 2011 ha desmantelado una política en la que la región ejercía un papel protagonista en el conjunto del Estado.

Completando la información acerca de la ayuda descentralizada, la aportación de las Universidades al desembolso en AOD en 2012 alcanzó su mayor peso en la serie histórica (0,75% del total); los Entes Locales, por el contrario, registraron su menor aportación (2,4%).

[editar] Referencias

  1. Fondo Monetario Internacional, FMI (2003). Estadísticas de la deuda externa: Guía para compiladores y usuarios Apéndice 3:  pp. 285. 
  2. http://www.oecd.org/dac/dac-glossary.htm#ODA
  3. http://www.oecd.org/dac/stats/DAC%20List%20used%20for%202012%20and%202013%20flows.pdf
  4. Se trata de organismos internacionales de carácter supranacional cuyo objeto principal es la promoción del desarrollo en los países receptores. Por ejemplo: agencias de la ONU, Banco Mundial y otros bancos regionales de desarrollo, Unión Europea, etc.
  5. http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Paginas/Cooperacion/Seguimiento.aspx
  6. «Como muestra de este compromiso, este PD consolidará y hará viable el 0,7%, pese a las dificultades que pueden surgir en un contexto de desaceleración económica, en coherencia con lo establecido en el Pacto de Estado contra la Pobreza, con una meta intermedia del 0,56% en 2010 de acuerdo con el compromiso asumido en el seno de la UE.» MAEC: Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, páginas 10-11.
  7. http://stats.oecd.org/Index.aspx
  8. De acuerdo con las estadísticas de la OCDE, ningún otro donante del CAD había experimentado una caída tan severa en tan solo 3 años.
  9. «Margallo dice que mejor recortar en cooperación que en pensiones», 15/03/2012.
  10. «Rajoy afirma que el 0,7% para cooperación no está al alcance de España», 04/04/2013.
  11. Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, MAEC (Aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de julio de 2012). Plantilla:Obra citada/enlace.  pp. 20. 
  12. Son transferencias de efectivo, bienes o servicios realizadas sin requerir ningún reembolso a cambio: http://www.oecd.org/dac/dac-glossary.htm#Grant
  13. Se refiere, sobre todo, a acuerdos de condonación de deuda.
  14. Los créditos, también conocidos como ayuda reembolsable, son transferencias de efectivo, bienes o servicios que requieren un reembolso por parte del país receptor de la ayuda. Para que estos préstamos puedan contabilizarse como AOD es necesario que contengan un carácter concesional de al menos el 25%. Este ratio se obtiene dividiendo el valor presente del flujo esperado de reintegros entre el valor presente de reintegros que se habría generado a una tasa de interés de referencia (10%). http://www.oecd.org/dac/dac-glossary.htm#Grant_Element
  15. La presencia de reembolsos determina la diferencia entre desembolsos netos y desembolsos brutos de AOD. Un desembolso neto es el monto desembolsado en un período determinado (desembolso bruto) menos los reembolsos del principal de los préstamos o las devoluciones de donaciones durante ese mismo período. http://www.oecd.org/dac/dac-glossary.htm#Disbursement
  16. Esto se debió a las dificultades para ejecutar los fondos presupuestados para el FONPRODE.
  17. El país donante decide el destino geográfico y sectorial de la ayuda.
  18. Los fondos se entregan a organismos multilaterales de desarrollo, que los gestionan y deciden su destino.
  19. El país donante mantiene cierta capacidad de decisión sobre el destino geográfico o sectorial de los fondos entregados a los OMUDES. Los fondos canalizados por esta vía suelen contabilizarse conjuntamente a los de vía bilateral.
  20. Oxfam Intermón: La Realidad de la Ayuda 2013. http://www.oxfamintermon.org/sites/default/files/documentos/files/informe_AOD_v05_doble.pdf
  21. http://aidwatch.concordeurope.org/, http://aidwatch.concordeurope.org/spain/
  22. http://www.publishwhatyoufund.org/index/
  23. Según los Volcados de Seguimiento PACI publicados por el MAEC, en el agregado de los años 2009-2012, el 52,5% de la ayuda geográficamente especificada fue a parar a países del Grupo A, el 17,4% a países del Grupo B, el 12,1% a países del Grupo C y el 18% restante a países no incluidos en las prioridades del Plan Director.
  24. En 2012, el 54,4% de la ayuda geográficamente especificada fue a parar a países del Grupo A, el 21,8% a países del Grupo B, el 7,6% a países del Grupo C y el 16,2% a otros países.
  25. http://www.oecd.org/dac/stats/DAC%20List%20used%20for%202012%20and%202013%20flows.pdf
  26. http://www.oecd.org/dac/stats/purposecodessectorclassification.htm
  27. http://unstats.un.org/unsd/mdg/Metadata.aspx?IndicatorId=0&SeriesId=592
  28. Oxfam Intermón: La Realidad de la Ayuda 2013. http://www.oxfamintermon.org/sites/default/files/documentos/files/informe_AOD_v05_doble.pdf
  29. Murcia, Castilla La Mancha, Cantabria, Comunidad Valenciana, Aragón, La Rioja, Cantabria, Baleares y Canarias.

[editar] Enlaces externos

  • [1] Glosario de términos del DAC de la OCDE
  • [2] Listado de países receptores AOD (CAD)
  • [3] Volcados de Seguimiento del PACI desde año 2000
  • [4] Consulta de estadísticas sobre ayuda al desarrollo del CAD
  • [5] Enlace a Noticia de 15/03/2012
  • [6] Enlace a Noticia de 04/04/2013
  • [7] Oxfam Intermón: La Realidad de la Ayuda 2013.
  • [8] Aid Watch
  • [9] IATI
  • [10] Clasificación CRS (por sectores) del CAD
  • [11] Definición y categorización de servicios sociales básicos en la web de la ONU.
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